Gestión de documentos de archivo en la legislación española: Perspectiva desde la bibliografía y la legislación (1996-2008)

Vicente artículoPor: Vicente Montojo Montojo, con la colaboración de Francisca Amorós Vidal, Archivo General de la Región de Murcia

Es propósito para este artículo analizar la evolución del concepto de gestión documental (de documentos de archivo) a través de la legislación archivística española de los últimos años (1996-2010), dando así continuidad a un trabajo anterior sobre el mismo tema aplicado al periodo 1984-1995, presentado en el VI Congreso Nacional de ANABAD (Murcia, 1996), puesto que un tema así bien merece una actualización.

Estimo que este trabajo puede ser de utilidad no sólo para los estudiantes de archivística, sino también para los profesionales que han de enfrentarse a la tarea de elaborar un reglamento de archivo o preparar una propuesta de ley de archivos. Pienso que cada vez es más patente la evolución del concepto de archivo en el sentido de su acepción como centro o institución, en vez de la de fondo o de depósito (Heredia: 2005), también de institución documental (García Cuadrado: 1998), lo que exige un mayor esfuerzo de explicación, pues se trata de un concepto más amplio, que incluye diversidad de recursos: fondos y colecciones documentales, las funciones ejercidas sobre ellos, el personal y el depósito.

Esta acepción del archivo como centro se ha generalizado en una época en que se han multiplicado los sistemas de archivos y su tipología, al mismo tiempo que se ha dado un gran avance en su puesta en funcionamiento, por medio de su dotación de personal y de medios, y simultáneamente esta atención se ha hecho más compleja en lo que se refiere a la articulación de la valoración y selección de documentos por medio de comisiones calificadoras o evaluadoras.

La legislación archivística española ha evolucionado en una segunda fase con textos legales más elaborados, en algún caso una segunda ley de archivos (Cataluña y Extremadura), aunque las hayan promulgado unas pocas comunidades autónomas. Podemos relacionar las siguientes:
– Ley 2/1999, de 29 de marzo, del Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura.
– Ley 1/2001, de 6 de marzo, del Patrimonio Cultural del Principado de Asturias.
– Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos y Documentos de Cataluña.
– Ley 3/2002, de 28 de junio, de Archivos de Cantabria.
– Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha.
– Ley 3/2005, de 1 de junio, de Archivos de la Comunidad Valenciana.
– Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears.
– Ley 2/2007, de 12 de abril, de archivos y patrimonio documental de Extremadura.
– Anteproxecto de Lei de Arquivos e do Patrimonio Documental de Galicia (Borrador de 17 de setembre).
– Anteproyecto de Ley de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía
A este escaso número de leyes, en comparación con el decenio anterior, se ha sumado un mayor número de reglamentos:
– Decreto 76/1996, de 5 de marzo, del Sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalidad de Cataluña.
– Decreto 115/1996, de 2 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema de Archivos de Castilla y León.
– Decreto 21/1996, de 6 de junio, por el que se regula la organización y funcionamiento del Sistema de Archivos Administrativos del Principado de Asturias.
– Real Decreto 2598/1998, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Archivos Militares.
– Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos y desarrollo de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos.
– Decreto 232/2000, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de archivo y las normas reguladoras del Patrimonio Documental del País Vasco.
– Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original.
– Decreto 76/2003, de 12 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema de gestión documental y organización de los archivos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
– Real Decreto 937/2003, de 18 de julio, de modernización de los archivos judiciales.
– Decreto 174/2003, de 22 de julio, de organización y funcionamiento del Sistema de Archivo de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

En efecto, a un decenio largo (1984-1995) caracterizado por el predominio de la promulgación de leyes de archivos, ha seguido otro y medio en que se ha pasado a su desarrollo mediante la elaboración de reglamentos.
Si bien hay algunas leyes, como la de Cataluña, en que se trata de la gestión documental y de la necesidad de un sistema de gestión documental que esté presente desde la creación de documentos, en otras (Castilla La Mancha, Extremadura) se prescinde de toda referencia a la gestión documental y se prefiere regular el sistema de archivos a partir de la existencia de archivos de gestión.
Aunque en la Ley de Archivos de la Comunidad Valenciana se llega a definir la gestión documental, como parte de la gestión administrativa, se hace con poca utilidad (Antequera/Sanchís: 2004: 5). Por el contrario es en estos textos reglamentarios, en los que se utilizan frecuentemente las denominaciones de sistema de gestión documental (Canarias), sistema general de gestión de la documentación administrativa (Cataluña), sistema de archivos (Andalucía, Castilla y León), sistema de archivos administrativos (Principado de Asturias) y organización de los archivos (Canarias, Cataluña), donde más se desarrolla su aplicación.

Con estas denominaciones se están refiriendo a los archivos como centros archivísticos que dan curso al ciclo vital o a la continuidad de los documentos administrativos, por medio de sus servicios, desde el archivo de oficina o gestión, pasando por el archivo central e intermedio, hasta el histórico, si bien a este último sólo en el caso de que estos documentos se consideren de valor permanente. Estos centros forman parte de lo que se denomina la estructura del sistema de archivos. El desarrollo o desenvolvimiento de estos sistemas de archivos tiene lugar, en lo que se refiere a los últimos años, en un marco de críticas al principio del ciclo vital de los documentos por parte de archiveros australianos, quienes lo han sustituido por la teoría del records continuum (Peis, 2002).

En el modelo clásico de producción documental se produce una cierta fractura entre la generación de los documentos en el marco de la actuación administrativa y su posterior tratamiento en los centros de archivo. Con los documentos electrónicos se origina un nuevo modelo, basado en las Tecnologías de Comunicación e Información, que da lugar a una cadena sin fracturas, un ciclo único de producción, en el que las actividades de la gestión administrativa son capturadas y tratadas en los sistemas de archivos de las organizaciones correspondientes (Díaz, 2010).

Todo tratamiento archivístico requiere de unas actividades bien diferenciadas: organización (identificación, clasificación y ordenación), descripción, difusión, instalación, transferencia, valoración, selección y eliminación o, en su caso, conservación permanente, que se incluyen en un sistema de gestión documental.

El concepto de gestión documental, que busca otorgar una mayor eficacia y economía en el tratamiento de los documentos administrativos, se ha visto fortalecido con la incorporación progresiva de la administración electrónica. La fragilidad del entorno en el que se desenvuelven los documentos electrónicos determina la necesidad de mantener los controles adecuados desde el propio nacimiento del documento o incluso antes, porque si se crea sin ellos, es posible que no tengamos nada que gestionar o conservar. La preocupación internacional sobre estos temas ha llevado a la redacción de numerosas normas entre las que cabe destacar la ISO 15489 de gestión de documentos, partes 1 y 2, de 2001 y 2006 respectivamente, la ISO 23081, sobre metadatos, la ISO 26122, sobre los procesos de trabajo; el modelo europeo de requisitos para la gestión de documentos electrónicos Moreq2, o la Data Exchange Standard for Archiving. En el ámbito archivístico español tiene una indudable trascendencia la Ley 11/2007 de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Las comunidades autónomas y las administraciones locales están elaborando los decretos de desarrollo de esta importante norma. El Real Decreto 1671/2009 que cumple esta función en el ámbito de la administración del Estado recoge en su exposición de motivos “… la importancia de integrar, desde la misma incorporación de los documentos, de aquella información que permita su gestión, archivo y recuperación (p. 3). Es un evidente reconocimiento a los principios de la gestión documental en una norma que trasciende la práctica archivística.

Se tiende, aunque aún de manera incipiente, a mejorar los procedimientos, mediante protocolos de actuación y buenas prácticas (Llamsó: 2006), dando lugar a diversos instrumentos como el cuadro general de clasificación de fondos en el caso de la organización, la relación de entrega en el de la transferencia o las tablas de valoración documental en el de la valoración y la selección. Por otra parte, esta última requiere de su estudio en órganos colegiados, formados por expertos en diversas disciplinas, llamados comisiones calificadoras o evaluadoras. No obstante, también se han introducido otros parámetros, como el de participar en la gestión del patrimonio documental, a la hora de enumerar la composición del sistema de archivos, como es lo referente al Archivo de la Corona de Aragón en la Ley de Archivos de la Comunidad Valenciana y en la Ley de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears.

En los mencionados reglamentos de archivos y gestión documental hay una tendencia a empezar las disposiciones generales con definiciones de conceptos archivísticos, que también se ejerce en la Ley de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears (Govern de les Illes Balears: 2007): documento de archivo, archivo-fondo documental, archivo-centro, sistema archivístico, gestión documental, ciclo vital de los documentos, serie documental, identificación documental, valoración documental, tablas de valoración documental, cuadro de clasificación de fondos, transferencia documental, relación de entrega. Estas definiciones suelen repetir otras publicadas anteriormente, sobre todo en leyes. Se piensa que es éste un medio de clarificación.

En lo que se refiere a la estructura del sistema de archivos, se define su composición, su pertenencia (ubicación en el organigrama administrativo) y la posibilidad de agregaciones, es decir, su ampliación, y además se relacionan los órganos del sistema, sus funciones, los tipos de archivos del sistema (de oficina, centrales, intermedios e históricos) y también sus funciones.

La gestión de los documentos de archivo, en concreto, requiere en un desarrollo reglamentario de la delimitación de su régimen jurídico o de responsabilidades de custodia, el objeto de actuación (uno o varios fondos, fases de archivo, continuidad), la previsión de excepciones (depósito de la documentación de organismos suprimidos, el traspaso de funciones, los documentos de los cargos públicos), las actividades de identificación y valoración, de organización, de descripción y control, de instalación y de conservación y eliminación.

Más recientemente se ha considerado aparte la movilidad de los fondos, esta última en el caso balear comprendiendo el traslado, la salida y la cesión (Govern de les Illes Balears: 2007, 66), o la circulación de los documentos, en la que se integrarían los ingresos y salidas, y las transferencias.
Esta minuciosa reglamentación, que se ha concretado además en normas internacionales, hace que la gestión documental escape al ámbito de las leyes para entrar de lleno en el reglamentario y otras normativas.

Bibliografía
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www.vvbad.be/files/200205_Inarchieftijdschriften.pdf

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